中伦：2022年出口管制与制裁形势回顾及2023年展望

一、前言

壬寅岁末，回首2022，国际安全体系和多边自由贸易体制受到严重冲击，出口管制和制裁措施的重要性前所未有地展现出来，成为热战之外最为主要也最为有效的遏制打压手段。首先，美国持续通过出口管制措施在我国芯片、生物技术、新能源等明升m88领域制造事端逐步脱钩，以“友好贸易伙伴”的大旗拉拢东南亚和拉美国家等进行供应链的替代，中美经贸合作渐行渐远。其次，俄乌冲突以来，美国、欧盟及其他美国主要盟友接连搬出“制裁升级”的武器向俄罗斯发难，俄罗斯也还以颜色采取众多反制措施抵消制裁影响。此外，美方力图将单边制裁多边化，拉帮结派将国际多边机制作为实现自身政治目标的工具：一如G7集团对俄油的限价声明，对原有能源多边合作机制造成了严重损害；美西方以冷战思维阻挠正常的科技交流与贸易往来，滥用国家安全例外，背离WTO多边机制服务全球共同发展与自由贸易的初衷。而作为联合国安理会常任理事国，中国政府一如既往地保持理性克制，以采取维护国家安全和国际安全为目标，不断完善出口管制治理，抵制歧视性做法，为各国携手应对全球性问题、构建人类命运共同体做出表率。

综上，本文将对贸易管制和经济制裁的主要国家的立法和执法动态进行年度回顾，聚焦中美欧的博弈态势，加之今年俄乌冲突后西方各国的相关措施，结合我国的贸易管制app与执法现状，分析中国企业可能受到的影响并提出相应的合规建议。

二、中美制裁与反制的博弈态势

2022年，中美在出口管制和经济制裁领域的立法建设和执法力度均大幅加强，域外管辖权规则博弈增加，第三国交易受到广泛波及。在高新技术、涉疆、涉台、涉藏、涉军等方面，两国贸易摩擦的热点和重点不断强化。以半导体为中心，超级计算、边缘计算、云计算、数据存储等技术成为美国出口管制的“重灾区”。

2022年，中国企业（含个人）被新增列入美国黑名单的总数量为168家，具体各黑名单数量统计如下：

（一）美国通过出口管制措施限制我国半导体等关键技术领域发展

美国通过出口管制措施“组合拳”重点打击先进计算和半导体制造物项等我国着力发展的高新技术领域，力图限制我国相关龙头企业获取美国管制产品、技术和软件，干扰国内外供应链的稳定性，遏制中国先进技术快速发展，从而实现维护自身技术和经济霸主地位的目的。

2022年2月，美国白宫更新《关键和新兴技术清单》（Critical and Emerging Technologies,以下简称“CET清单”），这为后续出台的美国国家安全战略和芯片法案等提供了app基础和导向指引。与2020年版本相比，今年更新的清单在技术领域方面有所取舍，并额外增加了每个技术领域的相关描述，相关信息可参考下表：

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8月，美国总统签署了《芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act，以下简称“芯片法案”），对其国内半导体芯片制造业提供补贴以促进芯片制造商与中国竞争。另外，美国将在未来投入更多资金加强科学研究，特别是在人工智能、机器人技术、量子计算等关键领域的研究，促进其基础研究及先进半导体制造能力。美国议员及媒体在介绍芯片法案时都分外强调“对抗中国”，意味着美国的对外贸易app不会局限于高新技术出口管制以及终端产品贸易禁运，而是要追溯至研发、生产、制造等环节，全面加强与中国竞争的能力。

同月，为了进一步提高在敏感国家生产的技术门槛，协调美国出口管制条例“护航”芯片法案，美国商务部明升与安全局（Industry and Security Bureau，以下简称“BIS”）对芯片和航空发动机制造相关4类物项实施出口管制；

10月推出“芯片新规”，对中国先进计算和半导体制造物项实施新的出口管制，进一步精准打击我国芯片明升。芯片新规一手加强对特定先进计算半导体芯片、超级计算机最终用途交易以及对涉及实体清单中某些实体交易的出口管制限制措施；另一手对特定半导体制造物项和特定集成电路（IC）最终用途的交易实施新的限制措施。

此外，美国商务部以违反美国国家安全或外交利益等为由，将数十家中国高新技术领域的明升m88龙头企业和机构纳入美国实体清单和未经验证清单。

此番蓄谋已久的“组合拳”可以从几年前美国将中国半导体龙头企业列入实体清单初见端倪，拉开对中国半导体明升全面打压的序幕。随后，美国进一步精准打击，针对半导体制造相关内容进行出口管制，如14nm以下半导体设备、EDA等领域进行围追堵截。接着，美国出台配套的先进计算和半导体制造物项的出口管制措施，试图釜底抽薪，从根本上遏制中国半导体领域的发展。

（二）美国通过贸易管制和制裁措施削弱中国国防供应链

美国在2022年继续通过贸易管制措施遏制我国国防供应链发展，主要以获取外国先进技术、支持中国军事现代化、违法获取美国管辖物项、涉及国防和相关物资领域等为由，将中国企业列入实体清单和中国军事公司清单（Chinese Military Companies，以下简称“CMC名单”）。

被列入相关清单的中国企业中，多数被白宫认定为涉及国防和相关物资领域，它们的业务主要涵盖航天、通信、军工、半导体、基础设施、精密仪器等方面。受制裁的另一大类别为在监控技术领域从事经营活动的中国企业，牵涉的产品包括大数据系统、无人机、监控系统、跟踪软件等。

此外制度方面，2022年6月，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）为实施第13959号行政令（经第14032号行政令修订），发布《中国军工复合体制裁条例》(Chinese Military-industrial Complex Sanctions Regulations）。截至目前，OFAC己分三批将68个被其认定为“在中国经济中的防务和相关物资明升m88或者监控技术明升m88从事经营”的实体列入CMIC 名单。根据相关条例，美国人不得购买或出售名单内企业公开交易的证券、前述证券的公开交易的衍生证券、试图在为前述证券提供投资敞口的公开交易的证券。

（三）中国对国家安全泛化、贸易管制滥用和歧视性制裁的应对

面对目前国家安全泛化的趋势，以及美国对贸易管制和制裁措施的滥用和升级，我国仍然坚持并维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。为贯彻落实《中华人民共和国出口管制法》，加强和规范两用物项出口管制，维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务。习近平总书记在11月14日中美元首会晤时明确指出，“打贸易战、科技战，人为‘筑墙设垒’，强推‘脱钩断链’，完全违反市场经济原则，破坏国际贸易规则，只会损人不利己”。美国的一系列做法违反了世贸多项基本原则，滥用“国家安全”概念，动摇了国际贸易规则制度的稳定性。2022年12月12日，中国将美国对华芯片等产品的出口管制措施诉诸世贸组织争端解决机制。

另外，数据安全已经成为近期中美博弈和较量的焦点之一。自《数据安全法》生效以来，我国持续升级对数据安全的管理，也对数据出境提出了更多监管要求。为此，国家互联网信息办公室公布《数据出境安全评估办法》（以下简称《办法》），旨在落实《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》的规定，规范数据出境活动，保护个人信息权益，维护国家安全和社会公共利益，促进数据跨境安全、自由流动，切实以安全保发展、以发展促安全，也是维护国家安全和社会公共利益的需要，是保护个人信息权益的需要。同时，国家互联网信息办公室发布《数据出境安全评估申报指南（第一版）》。该指南可以指导和帮助数据处理者规范、有序申报数据出境安全评估，为企业数据出境做出了更为详细的说明。最后，中共中央和国务院发布《构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，为加快构建数据基础制度，激活数据要素潜能，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势提供新动力。

三、美国对俄实施多轮出口管制和经济制裁措施

2022年，全球最热问题之一无疑当属俄乌冲突。自今年2月俄乌冲突爆发后，以美国为首的30多个国家多方位多领域多波次地对俄实施出口管制和经济制裁措施，涉及领域涵盖金融、能源、国防军工、奢侈品、交通运输等，对俄罗斯军事供应链、经济和国防军工明升m88造成了重大影响。

（一）美国实施多轮对俄经济制裁措施

1. 全面经济制裁

2022年2月21日，美国总统拜登签发第14065号行政令对顿涅茨克地区（DNR）和卢甘斯克地区（LNR）（以下简称“两争议地区”）实施全面经济制裁。此外，美国也禁止包括中国个人和公司在内的任何个人或实体在两争议地区开展经营活动，或是为该行政令下受制裁的对象提供财务、物质、技术等方面的支持，或代其行事。违反禁令的个人或实体，其目前位于或将来进入美国的、或目前或将来被美国人所控制的所有财产和财产权利将受到冻结。

2. 黑名单制裁，限制交易

截止目前，美国财政部已对俄罗斯实施了多轮黑名单制裁，先后数百名个人或实体列入了特别指定国民清单（SDN List）[1]，其中包括“北溪二号”天然气输送管道运营公司（Nord Stream 2 AG）、俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）、俄罗斯国家发展公司（VEB）、俄罗斯外贸银行（VTB）及总统、俄罗斯政府官员等重要人员和机构。

3. 明升m88制裁，限制特定交易

此类制裁针对美国财政部依据第13662号行政令确定的，或在明升m88制裁识别清单（SSI List）指定的明升m88进行经营的实体，主要涉及俄罗斯国防、航空航天、电子、海事和工业部门。

4. 主权债务交易禁令与融资禁令

美国财政部根据第14024号行政命令发布了第1A号指令，取代了此前的第1号指令并扩展了现有的俄罗斯主权债务禁令。根据第1A号指令，美国金融机构不得参与特定俄罗斯银行发行的卢布或非卢布计价债券的一级市场债券交易等。此外，为限制俄罗斯金融机构接入美元体系或从美国获得融资，OFAC发布第2号指令，对Sberbank及其25家子公司实施代理账户和通汇账户制裁；发布第3号指令，对13家俄罗斯实体实施债务和股权限制。

5. SWIFT制裁

美国及欧盟、法国、德国、意大利、英国和加拿大和日本宣布联合声明，切断部分俄罗斯银行（Selected）与“环球银行金融电信协会”支付系统（SWIFT）的联系，以斩断俄罗斯与国际金融系统的接洽。

（二）美国加强对俄出口管制的范围

美国商务部对俄罗斯实施了一系列更为全面且严格的出口管制，主要针对俄罗斯的国防、航空航天、电子、海事和工业部门，旨在限制俄罗斯获得维持侵略性军事能力所需的技术和物项。此外，美国商务部扩了大俄罗斯外国直接产品规则所涵盖的范围，并多次将多家俄罗斯实体列入实体清单。

（三）俄罗斯的反制措施

俄罗斯对美国、欧盟、加拿大、日本、新西兰、澳大利亚等国家官员和部分公民实施旅行禁令，禁止入境。此外，俄罗斯总统签署了《关于对某些外国和国际组织的不友好行为实施报复性特别经济措施的行政命令》，并通过了对《刑法典》的修正，将对俄罗斯实施制裁的行为认定为刑事犯罪。

四、欧盟及双多边机制相关规则变化和执法动态

（一）欧盟

2022年，欧盟紧随美国的脚步，在涉俄制裁、人权问题以及出口管制等方面愈发频繁使用限制性措施[Restrictive measures（sanctions）]，来实现其共同外交和安全app框架内的app目标。

涉俄制裁方面，欧盟前后发布9轮制裁措施，出台6套完整的法规，针对俄罗斯金融、军事和高科技、运输、能源、贸易、公告和服务领域出台多项限制性措施，将1158名个人和98家实体列入其制裁名单。针对俄罗斯金融领域，欧盟广泛禁止融资和投资活动、金融援助以及与俄罗斯和俄罗斯国有实体的交易；禁止俄罗斯实体签订与欧盟的政府合同；封锁俄罗斯中央银行的储备和资产；使某些俄罗斯银行与SWIFT系统脱钩；对存款、钞票、证券、信用评级服务和加密服务进行限制。针对俄罗斯军事和高科技领域，欧盟发布军火禁运令并禁止出口两用物品和先进技术。针对俄罗斯运输领域，欧盟加强了对航空、海运和公路运输的限制。针对能源领域，欧盟限制进口俄罗斯石油，禁止进口俄罗斯煤炭，并禁止出口用于石油和天然气工业的货物，禁止新的涉及能源的投资。针对贸易领域，欧盟禁止出口奢侈品；禁止进口钢铁、水泥、橡胶制品、木材、烈酒、白酒、高档海产品等。针对传媒领域，欧盟禁止播放某些俄罗斯国有媒体机构的节目。针对服务领域，欧盟禁止企业为俄罗斯信托机构提供服务；禁止会计、审计、税务咨询、管理咨询、公共关系和其他服务。

（二）多双边机制

目前，国际贸易管制和制裁领域的多边机制主要包括瓦森纳安排（WA）、导弹及其技术控制制度（MTCR）、澳大利亚集团（AG）、核供应国集团（NSG）等。纵观2022年度，国际贸易管制和制裁国际合作领域呈现出以下新动向和特点：

1. 多边机制逐步成为单边技术管制的重要工具。美国作为各多边机制的主要促成者和成员国，主导了现有多边机制的核心走向。2022年，美国通过各多边机制加快与其他国家的协同，极力推动将其国内的单边管制措施推向多边化。

2. 利益联盟化趋势加强，这主要体现在美国不断寻求和加强与其盟国建立更紧密的合作关系，并采取了一系列的措施。具体包括：

1. 美、欧构建“美欧贸易与技术委员会”（TTC），加强在外国投资审查、出口管制、人工智能、半导体供应链、全球贸易挑战应对等五大领域的合作。
2. 七国集团（G7）多次联合发表声明。例如，七国集团财长警告对俄罗斯实施经济和金融制裁；取消各自对俄罗斯关键产品实行的最惠国待遇，并阻止俄罗斯从国际货币基金组织、世界银行和欧洲复兴开发银行等全球主要多边金融机构获得融资；对俄油进行限价；成员国还准备进一步限制俄关键商品和技术的进出口贸易等。
3. 美国加强与亚洲盟友的合作，与中国展开竞争。例如：美日建立双边机制，以限制高端技术出口中国；美韩双方的商务部长会晤，表示将加强包括半导体供应链、新兴技术、数字经济等领域的合作；美印加强出口管制合作。

五、2023年展望

（一）中美瞄准技术高地的竞争。2023年中美规则博弈将愈发激烈，尤其是高科技出口管制和国家安全审查领域。美国政府将进一步完善出口管制机制、加强投资审查制度并提高美国供应链安全性。2022年9月，美国总统拜登签发新行政令，要求美国外国投资委员会在评估潜在外来投资时，要把重点放在某些关键的新风险因素上，比如技术领先地位、供应链依赖以及外国公司对于美国个人数据的访问等。2022年12月，美国政府启动了“国家生物技术和生物制造计划”，确保美国不会在生物技术领域重蹈半导体和电信明升m88的覆辙，巩固美国生物技术研发方面的领先地位。我们认为，美国将在3类重点技术领域与中国展开竞争，第一类是计算相关技术，包括微电子、量子信息系统和人工智能；第二类是生物技术和生物制造；第三类是清洁能源技术。半导体只是这场技术竞争的起点，结合目前《两党基础设施建设法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》,以及生物、药品、关键矿物质、大容量电池四类关键产品的供应链风险的评估手机版、《美国国家安全战略》等文件，美国对于其他重点技术领域的管制措施很可能在2023年进一步落实。

（二）中美国际性事务的合作。2022年11月，中美元首会晤后，中美双方经贸财金团队将在气候变化、粮食安全、卫生安全和债务减免等国际性事务进行合作。美国商务部部长与中国生态环境部部长也进行了会晤，建议中美共同努力，减少海洋污染和海洋塑料垃圾。由此可见，在现有对话机制下，2023年中美可能在绿色能源等国际性事务上有所合作。

（三）美国执法方式与立法多样化。2023年，美国预计将会积极开展实地核查和远程案件调查。根据美国商务部2022修订的实地核查60天规则，东道国某实体可能因其自身无法控制的某些情况而承受“重大风险”被列入“实体清单”，“重大风险”的情况包括在安排和促进完成对未经验证清单最终用途检查方面缺乏合作。同时，美国加强国际间合作，与日本、澳大利亚和印度在四方安全对话机制下建立关键和新兴技术工作组，并与欧盟合作成立了贸易和技术委员会，最后美国通过瓦森纳安排，实现出口管制app立法的多边化。

（四）中国酝酿反制“组合拳”。面对美国一系列限制措施，中国政府同样开展了有效的回击。针对美国对华芯片等出口管制措施，中国立即诉诸WTO争端解决。立法层面，《对外贸易法》修正案草案已提请十三届全国人大常委会审议；我国商务部和海关总署对《两用物项和技术进出口许可证管理目录》进行了调整，并会同有关部门研究起草了《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》将《出口管制法》确立的两用物项出口管制规制度在行政法规层面予以了进一步细化。法律执行方面，2022年12月，我国外交部发布第4号外交部令，这是外交部第一次以部令形式公布反制裁决定，明确援引《反外国制裁法》第四至六条，列明反制裁措施的内容、生效日期等内容，标志着我国《反外国制裁法》执行程序的成熟。一系列的反制“组合拳”亦提醒各国企业应当加强中国法合规，遵守中国相关制裁法律法规。

六、对中国企业的影响及建议

展望2023，国际市场暗流涌动。由于制裁和反制措施交错并行，国际市场日常交易受到极大影响。以美国为首的G7集团发布俄油限价令为例，使得国际市场中保险、航运、期货甚至商业咨询服务大幅受限。多国别、多明升m88、多领域的出口管制和制裁措施使得国际市场不确定性增加，我国企业国际合作的空间和渠道将大幅收窄，合规风险和交易成本倍增。从实用角度出发，我们将从全法域合规、全流程合规、供应链合规管理、商业伙伴管理、双循环建设五个方面，给企业提出应对建议如下：

一，在全法域合规方面，应全面遵守中国关于进出口管制和经济制裁等方面的法律法规。按照中国法律的相关要求建立健全合规体系。根据中国法律规定妥善处理中外法律适用冲突问题，及时履行手机版义务。同时，尊重其他国家、地区的一般性法律法规。在合规体系中充分考虑外国法律法规的合规要求。在遵守中国法的基础上，考虑属地优先原则解决中外法律适用冲突。

二，在全流程合规方面，企业应健全内部控制和全面风险管理体系，梳理内部管理环节，赋予必要的管理职能和权限，理顺企业内部管理流程。在外部经营流程合规方面，企业应事先梳理外部经营风险（投资、贸易、财务结算等），识别外部法律合规风险，设置合规经营红线，对接内部合规管理环节。

三，在供应链合规管理方面，对于跨境供应链，应当掌握相关国家和地区的法律合规要求；明确本企业在供应链所涉及的每个国家和地区的合规边界。建议企业尽早依法开展自身海外供应链尽职调查，加强对海外供应链的溯源管理，积累反驳推定强迫劳动产品的证据，加强劳动合规管理制度，持续关注相关制裁法案的其他配套法规和程序出台，尽量减少国际贸易的负面影响。

四，在商业伙伴管理方面，梳理企业的上游供应商、服务提供商和下游客户；增加商业伙伴选择的合规要求；按照风险等级高低进行分类；对于高风险的商业伙伴开展合规审计，采取较为严格的合规管理措施。在拟定合规条款时，应在上游供应商和下游客户的合同、协议中增加合规条款；明确对方需要履行的合规义务和本方需要满足的合规底线，降低明升链的整体风险。

五，在双循环体系建设中，考虑大环境的复杂性和外部竞争的长期性，涉外企业可以欧美制裁限制措施为考量，趋利避害，以“两条腿走路”战略开展国际产能分布方案筹划和架构搭建，建立符合国家利益、尊重明升规律、满足企业发展的“双循环”明升链。

总之，为有效应对国际贸易管制和经济制裁新形势下的挑战，中国企业应熟悉国内外相关法律法规重点内容，聘用第三方专业机构，对企业自身经营状况进行风险评估，排查供应链安全，并持续跟踪相关领域立法和执法动态，完善企业预警机制，实现稳健经营的目标。

本文来源：中伦律师事务所